科技日報記者 何亮
科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，科技興則民族興，科技強(qiáng)則國家強(qiáng)。
2022年1月1日，新修訂的《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》（以下簡稱科技進(jìn)步法）正式實施，此次修訂通過健全科技創(chuàng)新保障措施，完善國家創(chuàng)新體系，破除自主創(chuàng)新障礙因素等，為走中國特色自主創(chuàng)新道路，促進(jìn)實現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)提供法治保障。
在此之前，《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》（以下簡稱促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法）完成修訂，通過總結(jié)科技成果使用、處置、收益管理和改革經(jīng)驗，著力解決阻撓我國科技成果轉(zhuǎn)化現(xiàn)實中的體制機(jī)制問題，為深化體制機(jī)制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略保駕護(hù)航。
這些法律法規(guī)配套銜接、一脈相承。
“黨的十八大以來，黨和國家采取了一系列重大戰(zhàn)略舉措，推動我國科技創(chuàng)新發(fā)展取得巨大進(jìn)步和顯著成就，科技創(chuàng)新法律制度建設(shè)不斷加強(qiáng)，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、保障國家安全、增進(jìn)民生福祉發(fā)揮了十分重要的戰(zhàn)略作用?！比珖舜蠼逃茖W(xué)文化衛(wèi)生委員會主任委員李學(xué)勇說。
構(gòu)建日臻完善的科技創(chuàng)新法律制度
在我國現(xiàn)有的法律部門規(guī)劃中，尚未有科技法這一獨立的部門法，國務(wù)院新聞辦公室2011年10月發(fā)布的《中國特色社會主義法律體系》白皮書顯示，科技法并不屬于我國科技法律體系中的特定法律部門，而是分散于民法部門和行政法部門。
這是否意味著科技法律沒有自己獨特的調(diào)整對象和制度范式？科技法律在我國的法律體系中無足輕重？答案顯然是否定的。黨的十八大以來，制定、修改以科技命名的法律雖然不多，但涉及科技的法律條款像散落各處的珍珠，不僅數(shù)量多，而且十分耀眼。
2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議投票表決，通過了《中華人民共和國憲法修正案》，對《中華人民共和國憲法》進(jìn)行修改。此次修憲，雖然并未修改科技內(nèi)容條款，依舊延續(xù)1982年憲法確立的國家發(fā)展科學(xué)事業(yè)的基本制度，但是作為國家的根本法，新修訂的憲法為科技法律制度全面發(fā)展提供了依據(jù)。
2020年5月28日，十三屆全國人大三次會議表決通過了《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》），它是新中國第一部以法典命名的法律，在法律體系中居于基礎(chǔ)性地位，也是市場經(jīng)濟(jì)的基本法。
有人會疑惑，這與科技創(chuàng)新法律制度建設(shè)有何關(guān)系？答案在于，要從科技創(chuàng)新的角度來看《民法典》。
“《民法典》一千二百六十項條文中，廣泛涉及了知識產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)保護(hù)、技術(shù)合同、虛擬財產(chǎn)、信息安全、人工智能和基因技術(shù)等與科技創(chuàng)新有關(guān)的法律規(guī)則?！敝袊茖W(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院研究員肖尤丹在接受科技日報記者采訪時表示，《民法典》的出臺，進(jìn)一步完善了市場機(jī)制在科技創(chuàng)新資源配置中發(fā)揮決定性作用的制度規(guī)則，激發(fā)全社會科技創(chuàng)新活力，通過更嚴(yán)格的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)構(gòu)建有利于科技創(chuàng)新的法治生態(tài)環(huán)境，為科技創(chuàng)新法律制度現(xiàn)代化提供堅實的法治基礎(chǔ)。
以憲法做“地基”，以《民法典》等基本法做支撐，科技創(chuàng)新法律制度的“四梁八柱”才能架設(shè)得更牢靠。
2015年，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法得到了修改，為深化科技體制改革、建立和完善符合發(fā)展規(guī)律的科技成果轉(zhuǎn)化路徑提供了支撐；
2020年，專利法得到了修改，為鼓勵和保護(hù)發(fā)明創(chuàng)造、促進(jìn)科技進(jìn)步提供了重要法律依據(jù)；
2021年，科技進(jìn)步法得到了修改，為全面構(gòu)建高水平科技自立自強(qiáng)提供了法治保障；
……
目前，我國所構(gòu)建的科技創(chuàng)新法律制度日臻完善，其中既有以科技進(jìn)步法為代表的綜合性法律，也有以專利法等知識產(chǎn)權(quán)法律、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法和科學(xué)技術(shù)普及法為代表的專門性法律，還包括已融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)等各個領(lǐng)域的科技創(chuàng)新方面的相關(guān)法律規(guī)則。除此之外，科技創(chuàng)新方面的行政法規(guī)和地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章也是我國科技創(chuàng)新法律制度的重要組成部分。
健全“雙輪驅(qū)動”體制機(jī)制
黨的十九屆四中全會，對在法治軌道上推進(jìn)科技領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出明確要求，提出加快完善新型舉國體制、強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量，對完善科技創(chuàng)新體制機(jī)制作出系列部署。
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)科技體制改革，形成支持全面創(chuàng)新的基礎(chǔ)制度。
“以法治方式引領(lǐng)、規(guī)范、促進(jìn)和保障科技創(chuàng)新，是全面推進(jìn)依法治國的必然要求，也是新時代推動科技進(jìn)步和創(chuàng)新發(fā)展的一個鮮明特征?！崩顚W(xué)勇說。
2013年，黨的十八屆三中全會吹響了全面深化改革的號角，明確要求深化科技體制改革。科技界應(yīng)聲而上，扎實推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略頂層設(shè)計，為科研人員減負(fù)賦能、理順科技計劃管理體制成為當(dāng)務(wù)之急。
2014年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財政科研項目和資金管理的若干意見》，在項目預(yù)算調(diào)整、勞務(wù)費用管理、間接費用管理、結(jié)余經(jīng)費使用等方面賦予單位一定的自主權(quán)。
2015年，全國人大常委會修訂促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法，不僅賦予了科研院所科技成果轉(zhuǎn)化自主權(quán)、優(yōu)化了轉(zhuǎn)化收益分配和科研評價規(guī)則、大幅提高了對科技人員的獎勵激勵比例，還對促進(jìn)科研與市場的結(jié)合、加強(qiáng)科技成果轉(zhuǎn)化服務(wù)做出體制機(jī)制的調(diào)整。
立法保障科技成果轉(zhuǎn)化自主權(quán)，成為沖破束縛科技創(chuàng)新體制機(jī)制桎梏的關(guān)鍵一招。肖尤丹表示：“新修訂的促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法明確保障科技成果轉(zhuǎn)化自主權(quán)和成果轉(zhuǎn)化收益自主權(quán)?？蒲袡C(jī)構(gòu)有權(quán)自主決定要不要成果轉(zhuǎn)化、用什么樣的方式轉(zhuǎn)化、成果轉(zhuǎn)化要不要經(jīng)過上級部門批準(zhǔn)等問題。更重要的是，科研機(jī)構(gòu)不僅有權(quán)進(jìn)行科技成果轉(zhuǎn)化，而且法律明確轉(zhuǎn)化的收益也留歸其分配使用?！?/p>
法律進(jìn)行修訂，制度必然跟進(jìn)革新。
2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《實施促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法若干規(guī)定》，進(jìn)一步明確細(xì)化了相關(guān)制度和具體操作措施；在國家科改領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下，科技部會同18個部門制定了《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動方案》，對實施促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動作出部署；2017年國務(wù)院印發(fā)《國家技術(shù)轉(zhuǎn)移體系建設(shè)方案》，明確提出加快建設(shè)和完善國家技術(shù)轉(zhuǎn)移體系的總體思路、發(fā)展目標(biāo)、重點任務(wù)和保障措施……配合法律條款的修訂，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化“三部曲”打出政策激勵措施“組合拳”。
促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法的修訂與配套政策的落地實施，是科技創(chuàng)新法律制度在加強(qiáng)和健全“雙輪驅(qū)動”的一個具體縮影。李學(xué)勇表示，黨的十八大以來，我國在推動科技創(chuàng)新法律制度建設(shè)過程中，更加重視同步推進(jìn)科技創(chuàng)新與體制機(jī)制、管理方式等其他方面創(chuàng)新，推動科技和經(jīng)濟(jì)社會深度融合；更加強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌優(yōu)化對科技創(chuàng)新的支持，推動形成多元投入科技創(chuàng)新的新格局；更加明確要求加強(qiáng)原始創(chuàng)新，注重基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵核心技術(shù)自主可控。
保障科技改革成果落地見效
黨的十八大以來，科技體制改革全面推進(jìn)，“放管服”政策密集出臺，優(yōu)化科研環(huán)境制度建設(shè)卓有成效。為確保科技創(chuàng)新重大改革舉措貫徹執(zhí)行，需要把科技創(chuàng)新既定方針和決策部署轉(zhuǎn)化為國家意志，發(fā)揮法律的規(guī)范引領(lǐng)和保障作用。
“長期化、系統(tǒng)性建設(shè)我國科技創(chuàng)新法律制度，是黨的十八大之后我國科技法律發(fā)展的一個重大特點?！毙び鹊じ嬖V科技日報記者，科技立法的一大目標(biāo)，就是保障科技改革成果落地見效，為加快實現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)提供法治保障。
為科研人員松綁賦權(quán)，釋放科研活力和創(chuàng)新動力，是科研經(jīng)費管理改革的關(guān)鍵。2022年1月1日，修訂后的科技進(jìn)步法針對科研人員減負(fù)和保障科研時間做出規(guī)定，簡化管理流程、避免重復(fù)性檢查和評估，減輕科研人員項目申報等方面的負(fù)擔(dān)。
與此同時，修訂后的科技進(jìn)步法還將“應(yīng)用研究與成果轉(zhuǎn)化”改為專章，彌補(bǔ)了技術(shù)攻關(guān)組織與保障的法律制度空白，并且將探索賦予科研人員職務(wù)科技成果所有權(quán)或長期使用權(quán)寫入法律之中。
我國科技立法實踐側(cè)重于如何有效促進(jìn)科學(xué)研究與技術(shù)開發(fā)、如何實現(xiàn)科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。科技進(jìn)步法作為科技領(lǐng)域的基本法，與促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法是配套銜接的。
科技進(jìn)步法起草組核心成員，科技部科技人才交流中心副主任、研究員陳寶明認(rèn)為，推進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)歸屬和權(quán)益分配機(jī)制改革要求，以及技術(shù)研發(fā)、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)等活動的獎酬金提取，都按照科技成果轉(zhuǎn)化有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！斑@些條款都將最新的改革實踐上升為法律，有利于深入推進(jìn)成果轉(zhuǎn)化工作?！标悓毭髡f。
保障改革成果普惠發(fā)展，需要將好的政策上升為法律，也要將潛在隱患提前預(yù)警。在新修訂的科技進(jìn)步法中，設(shè)立監(jiān)督管理專章，補(bǔ)上了科技監(jiān)督管理的制度短板，科研誠信失信記錄、財政科技資金績效管理制度等監(jiān)管規(guī)則首次寫入國家法律，凸顯了監(jiān)督管理在科學(xué)技術(shù)進(jìn)步工作中的作用。
進(jìn)入新發(fā)展階段，以信息技術(shù)和生物技術(shù)為代表的新技術(shù)廣泛應(yīng)用，催生了許多新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)，很大程度上改變了生產(chǎn)生活方式，也帶來諸多風(fēng)險挑戰(zhàn)和不安全因素，科技“雙刃劍”特性日益顯現(xiàn)。
肖尤丹表示，在運用法律手段激勵創(chuàng)新的同時，要對具有不確定性的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)以及新興科技領(lǐng)域的研發(fā)及應(yīng)用作出規(guī)范，劃定法律紅線，處理好促進(jìn)與規(guī)制的關(guān)系，保持對科技創(chuàng)新活動激勵和規(guī)范的張力。
2016年全國人大常委會通過《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》，2019年國務(wù)院通過《中華人民共和國人類遺傳資源管理條例》，2020年、2021年全國人大常委會先后通過《中華人民共和國生物安全法》《中華人民共和國出口管制法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》……這些法律法規(guī)使我國的科研活動安全、科技資源安全、科研秩序安全有了法治保障。
創(chuàng)新科技創(chuàng)新法律制度建設(shè)
黨的十八大以來，科技創(chuàng)新不斷向各行各業(yè)廣泛滲透，日益成為支撐推動相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域發(fā)展的重要因素，科技立法的范圍已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出科技發(fā)展本身。
“當(dāng)前和今后一個時期，諸多方面法律的制定和修改，都將與科技創(chuàng)新及其影響密切相關(guān)。”李學(xué)勇坦言，單純的本部門立法已不能完全滿足現(xiàn)實需求，包含科技創(chuàng)新及其影響在內(nèi)的多領(lǐng)域多元立法模式已成為科技創(chuàng)新立法較為普遍和日漸常規(guī)的范式。
據(jù)有關(guān)部門初步統(tǒng)計，我國現(xiàn)行286部法律中，涉及科技創(chuàng)新方面的有131部，占45.8%。十三屆全國人大制定和修改的144部法律中有76部法律涉及科技創(chuàng)新，比重達(dá)到52.7%。
黨的十九大提出到2035年躋身創(chuàng)新型國家前列的戰(zhàn)略目標(biāo)，黨的十九屆五中全會開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，明確指出創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位。落實這些目標(biāo)任務(wù)，都對科技創(chuàng)新法律制度建設(shè)提出了新的要求。
“科技創(chuàng)新法律制度建設(shè)，需要堅持需求導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，聚焦重大問題，從制度上抓關(guān)鍵、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項、填空白。同時，堅持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，遵循科學(xué)規(guī)律，貫徹憲法精神，切實提升立法質(zhì)量效率?！崩顚W(xué)勇表示，立法工作要統(tǒng)籌相關(guān)法律法規(guī)的銜接配套，使科技創(chuàng)新法律制度成為一個體系完整、內(nèi)容完備的有機(jī)整體。
當(dāng)前，人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題。
李學(xué)勇表示：“科技創(chuàng)新法律制度建設(shè)，需要在深入調(diào)研、充分論證的基礎(chǔ)上，妥善處理科技創(chuàng)新活動中的各種利益關(guān)系，力求法律確立的制度和規(guī)范明確具體、切實可行?！?/p>
“對于存在地區(qū)差異、地方管理的事項，屬于具體行政管理、在行政權(quán)裁量范圍內(nèi)的事項，以及為深化科技體制改革留下空間、需要在實踐中不斷完善的事項，可通過制定法規(guī)規(guī)章，完善配套措施，保證科技創(chuàng)新法律制度得到全面有效實施?！崩顚W(xué)勇說。
